烟草在线专稿　　加强行政执法监督，是全面建设法治烟草的一项重要保障，也是深入贯彻《全面推进依法行政实施纲要》的核心内容。作为烟草行业，坚持从维护和确保“三个依法”的角度，认真抓好行政执法监督，既是我们强化行业自律、落实严格规范的内在要求，也是依法履行烟草专卖法赋予职权的必然要求。那么在推进依法行政，强化烟草法治建设的大背景下，我们如何才能更好地加强行政执法监督工作，确保依法执法、廉洁执法、文明执法、安全执法呢。在此，笔者结合当前我们在执法监督上存在的问题，就如何加强行政执法监督谈几点思考。

　　一、加强烟草专卖行政执法监督的重要意义和作用

　　有权必有责，权责必相一，行政权力受到监督和制约是当代法治社会的基本要求。当前，我国正全面实施依法治国、建设法治国家的重要时期，推进依法行政、强化执法监督是建设法治国家的关键一环，对烟草专卖执法来讲，行业的特殊性，要求我们在执法监督上必须先行一步，不但要做的好，而且还要监督严，这既是权责相一的根本要求，也是维护行业持续健康发展的必然抉择。总之，加强执法监督，有利于规范行业内部行为，有利于行业构建良好执法环境，有利于推动法治烟草建设，有利于更好地服务于行业发展。其具体作用可以基本概括为三个方面。

　　一是促进内部规范。行政执法监督是一种内部行为，其主要以监督的形式，对工作人员执法行为是否合法、适当、规范等进行监督和审查。从行业严格规范的角度来讲，对执法环节进行必要的监督，是我们行业全面强化内部规范的一项有力举措，加大执法监督，有利于促进内部规范。

　　二是规避执法风险。在这里，笔者所说的执法风险单是指因为执法不当、不规范所引起的行政诉讼等风险。由于执法监督是一种主动行为、内部监督，一方面其有效监督可以减少行政执法纠错成本；另一方面有利于从根本上解决行政执法中存在的问题，降低违法行政几率，将违法行政所带来的负面影响降到最低限度。

　　三是提升执法形象。通过加强行政执法监督，有效规范了执法行为，有力提高了执法公信力，从而使烟草专卖坚持依法行政、执法为民的形象深入人心，而形象的提升，必然给我们行业行政执法构建一个宽松、良好的环境。

　　二、当前在烟草专卖行政执法监督上存在的问题

　　随着我国社会主义法制建设的不断完善，加强法制工作，推动依法行政日益成为构建法治社会、法治国家的重要一环，无论从国家层面，还是社会发展、公众角度都对依法行政提出了更高要求。为适应法治社会、法治国家建设要求，我们行业也全面提出了构建法治烟草的目标。在推动建设法治烟草上，行业把加强行政执法监督放在了重要位置，根据国家局总体部署，省、市、县三级组织都相继成了立法规科，配备了专职法制工作人员，以行使法律监督职权等多项职能。应该来讲，我们在行政执法监督上有了较大提高和进步，但从实际工作来看，尽管我们搭建了法制机构，也进一步完善了法律监督各项工作制度，可我们在行政执法监督上已然面临诸多问题和不足，集中表现为以下几点。

　　一是对执法监督重视不够。如同我国现阶段法制工作总体现状一样，我们行业法制机构建设目前还处于初步建立阶段，由于历史和现实原因，大部分人对执法监督认识还存在误区，对执法监督工作不够重视，“重执法、轻监督”在一些人的观念里普遍存在。当前，我们虽然对执法监督进行了改变，成立了机构，配置了人员，但抽象、单一、无力，缺乏具体措施和手段的局面依然没有改变，从而造成执法监督职能没有充分发挥。

　　二是缺乏系统性监督机制。就执法监督本身规范性而言，目前，我们在执法监督上还没有形成完备高效、系统规范的监督机制，这直接导致我们在执法监督上方式简单、程序滞后、制约无力，被动式、批示式、签字式执法监督成为行业一些法制机构的工作写照。无章可循，如何监督、怎样监督，在一些法制机构上还存在迷茫现象。

　　三是执法监督缺乏合力。从广义上来讲，我们行业的行政执法监督应该包涵方方面面，既要从法律的角度对执法的合法性、适当性和规范性进行监督，还要从内部规范、廉洁自律的角度对行政执法人员是否廉洁奉公、文明执法情况实施监督。这样来看，执法监督就不是法制机构一个部门的事情，还应包括纪检监察、内管等部门。但从实际工作来看，这三个部门在执法监督上还缺乏沟通，没有形成执法监督合力。

　　三、对加强烟草专卖行政执法监督的几点建议

　　行政执法监督是一项长期性、系统性工作。作为烟草行业，我们必须从维护和保持行业持续健康发展的角度，紧紧围绕“两个至上”价值观，始终贯彻“依法行政、依法管理、依法生产经营”三个依法工作理念，深入推进法治烟草建设，扎实抓好行政执法监督工作，加强自律、严格规范，有效预防不规范执法行为发生，有力提升防范法律风险能力。为此，针对以上问题和不足，笔者因为，应该从以下几个方面着手。

　　（一）高度重视执法监督工作。对一项工作的重视，应该不单是说在嘴上，写在纸上，而是真正落实在行动上。对于当前执法监督工作，如何重视，怎样落实，我认为应该做到以下三点。

　　一方面必须要在思想上高度重视。俗话说：“思维决定行为，思想决定行动”，有什么样的认识，就有什么样的作为，在认识上我们必须扭转长期以来形成的“重执法、轻监督”的错误观念，真正把执法监督作为基层县级局法制机构的核心职能，切实做到没有监督就没有执法，有执法必有监督。

　　另一方面加强执法监督队伍建设。本着建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制原则，进一步规范和加强执法监督岗位建设，建立健全省、市、县区局三级法制监督工作网络，强化法制机构监督职能构建，加大对法制工作人员的业务培训力度，不断提升其法律法规水平和执法监督能力，切实发挥起法制机构的职能作用，为有效防范法律风险构建坚实的屏障。

　　再次强化法制宣传教育，提高法律意识。从实践来看，加强执法监督最有效、最简捷的形式，莫过于增强执法人员学法、守法、用法的紧迫感和自觉性，不断增强其“依法行政、执法为民”的观念，提升其执法水平和业务素质，使他们在执法过程中知道什么能做、怎么去做，怎么样规避执法风险，这远比事后监督、事后补漏要省事的多。

　　（二）切实加强监督机制建设。从当前我们行业一些法制机构工作实际来看，执法监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化，执法监督不力，惩处不严，执法监督流于形式或做表面文章的现象不同程度的存在。只所以出现如此问题，除了重视不够外，其根本原因是执法监督缺乏系统性制度机制，造成一些法制机构工作迷茫，不知道该如何监督、怎样监督。鉴于此，在今后执法监督工作上，我们紧迫的任务就是不断健全和完善执法监督制度，逐步建立起科学有效、规范完善的依法监督管理机制和运行机制。　

　　一要优化工作流程，在已有原则性规定基础上，针对不同行政行为（如行政执法、行政许可、案件处理等）分别制定具体的、便于操作、有约束力的执法监督实施办法和规程，形成有一套有效的监督体系。在制度机制体系建立上，要坚决克服被动式、批示式和签字式监督形式，紧紧围绕执法监督要向具体行政行为前端延伸的精神，强化前置介入，切实做到指导把关在前，监督及时有效。　

　　二要按照权责统一的原则，落实好行政执法责任制。有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿，这是推进依法行政工作的必然要求，也是有效实施执法监督的必然措施。否则，执法监督就会形同虚设，没有依据，更没有威力。在这里我们可以通过签订行政执法责任书，完善行政执法过错追究制，细化过错追究办法等，制定对执法人员进行追究的具体措施。

　　三要完善执法评估考核机制。在执法评估考核上，一方面要抓好对执法部门、执法人员的考核，以日常检查、定期检查、综合检查、专项检查等形式对行政执法、行政处罚、行政许可等具体行政行为进行执法检查和考核，促使其依法行政；另一方面要抓好对法规部门的业务考核，建立健全执法评估考核机制，促进法规部门职能发挥。

　　（三）不断丰富完善监督手段。行政执法监督是一项涉及面广的工作，对于我们行业来讲，包涵执法的合法性、适当性、规范性和执法人员的执纪、执法行为等内容，既有具体的东西，也有抽象不易发现的一面，要做到有效监督，必须要有丰富和完善的监督手段。为此，笔者因为，在监督手段上可以从以下几个方面着手。

　　一是统筹内部与外部两种力量。虽然执法监督是一种内部行为，我们执法监督上完全可以做到统筹内部与外部两个力量来服务于监督工作，这既是我们行业执法监督内容所决定的，也是执法监督现实所需要的。在内部力量上，就是建立以法规部门为主，纪检监察和内管协同监督的工作机制，避免孤军作战，形成监督合力。在外部力量上，就是借助人大监督、舆论监督和聘请行风监督员监督等形式，对行政执法、行政许可过程进行监督。

　　二是实行明查与暗访两种手段。由于行政执法具有面上和面下两种不同的形态，特别是一些面下的事情，不容易被察觉和发现，很容易滋生不规范执法行为的发生。因而，在执法监督上，为有效防止权力滥用和玩忽职守，我们有必要有以明查和暗访相结合的形式，抓好执法监督工作。明查，即通过日常、定期和专项检查等方式，对执法、许可行为进行监督审查；暗访，即以隐蔽的形式，通过走访部分客户、社会群众或调阅有关资料等，对执法过程进行跟踪监督。

　　三是推行公开与评议两种渠道。让权力在阳光下运行，是有效规避执法不公、执法乱纪现象的有力举措。在这方面，一方面我们可以通过向社会公开执法、许可程序、公开服务承诺，公开意见信箱、监督电话、互联网络等，接受社会举报和投诉。另一方面