党的十九届四中全会提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。党的十九届五中全会强调，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。烟草市场治理是社会治理的重要组成部分。要将党的十九届四中、五中全会精神贯彻落实到位，持续巩固和维护专卖专营体制，建立起符合烟草市场发展需求的协同治理体系。本文结合当前烟草专卖执法实际，对地市级党委政府与职能部门间、职能部门与职能部门间的协同治理进行探讨，设计烟草市场综合治理“1+N”大协同平台建设路径，论述全面深化改革大背景下“大融合、大联动、大治理”烟草市场治理格局的构建。

党的十九届四中、五中全会对国家治理体系和治理能力现代化提出了具体目标和要求。

在特定领域，多元主体开展协同治理是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面。烟草市场协同治理工作应积极顺应这一发展趋势。在烟草专卖执法实践中，各地烟草部门与相关职能部门建立了各式各样的联合监管机制，完善了一些联合监管制度，但从执法效果来看，传统联合监管机制作用发挥不够充分，还存在一些亟待解决的问题。立足实际，探讨烟草市场综合治理“1+N”大协同平台建设的主要路径，打造全面深化改革大背景下共建共治共享的“大融合、大联动、大治理”烟草市场治理格局，有利于巩固和维护好烟草专卖专营体制，提高烟草市场现代化治理能力和水平，提升烟草执法主体地位和形象。

烟草市场协同治理的理论概述

协同治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。协同治理理论作为一门新兴交叉理论，是属自然科学的协同论与属社会科学的治理理论的融合，其追求的是发挥治理系统的最大功效，最大化地实现各主体的利益需求。国内有关协同治理的学理研究比较多，笔者将其归纳为三大学说：

资源要素匹配和资本重构学说。该学说从善治出发，认为协同治理通过资源和要素在主体间的良好匹配，促使政治国家与公民社会的合作关系达成最佳状态，是实现从治理到善治的有效途径。

信任关系学说。该学说从信任关系和平台建构层面对社会协同治理进行了分析，指出信任是社会资本的重要组成部分，协同治理的支撑是社会的信任关系，只有在协同者之间产生安全感和确定感，协作意愿才能达成。

新型治理模式学说。该学说以多中心协同治理为研究对象，认为多中心协同治理是一种新型的治理模式，立足于多中心治理与协同治理的有机结合，强调治理主体多元化与治理权威的多样性，期望在解决社会公共问题过程中建立起一种纵向的、横向的或纵横结合的高度弹性化协同性组织网络。

结合实践操作需要，笔者赞同新型治理模式学说，因为该学说不是单就某一方面、某一领域进行研究的，具有较强的普适性和科学性，为寻求更有效的社会治理模式提供了参考。

根据新型治理模式学说，协同治理最主要特征是摒弃管理主体的单一性，实现治理主体的多元化、各主体间的协同性、行动的程序性、管理的规范性、目标的效益性等。其本质是实现共同行动、耦合结构和资源共享。这一治理学说为烟草专卖行政主管部门提供了开展协同治理的理论支撑。

从严格意义上讲，烟草市场协同治理是指为了维护国家利益和消费者利益，不断增进公共利益，政府部门和非政府部门（企业、第三方组织或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中行使公共权力，共同管理烟草市场这一公共事务的过程。本文仅对地市级党委政府与职能部门间、职能部门与职能部门间的协同治理进行探讨，不涉及企业、第三方组织和个人参与部分。

实际上，职能部门间开展的协同治理，已在各省（市）执法实践中有许多探索实践，如烟草部门与公安部门建立的联合打私打假工作机制、烟草部门与市场监管部门建立的联合监管机制、烟草部门与邮政部门建立的联合监管物流寄递环节工作机制等。在此基础上，应进一步形成统一的协同治理模式和体系，构建一个上下协调、纵横结合、良性互通、高效运转的大范围协同治理平台。

构建烟草市场综合治理“1+N”大协同平台的意义

构建一个以党委政府为主导、更广范围的各职能部门协同参与的烟草市场监管平台，通过该平台整合各类资源，形成治理合力，实现多方联动、共治共享、互利共赢目标，具有重大理论意义和现实意义。

协同治理平台建设是创新社会治理方式的合理选择。积极贯彻落实创新社会治理方式的部署，深入推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理原则，构建一个符合烟草市场发展要求的综合治理体系，推进烟草市场治理能力提升，由此，协同治理平台建设应运而生。

协同治理平台建设是巩固和维护好烟草行业专卖专营体制的重要途径。当前，烟草行业实行的是“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，烟草专卖管理部门受烟草行业行政主管部门与地方人民政府的“双重领导”。烟草专卖专营制度是行业持续健康发展的根本保证。各级烟草专卖局主动适应专卖管理新形势，有效应对市场监管新问题，以烟草专卖法及其实施条例为主要依据，密切联合公安、海关、打私、边防、市场监管、邮政、交通等相关职能部门，精心开展一系列专项打击行动，严厉打击各类涉烟违法犯罪行为，为国家财税增收保驾护航。在这一巩固和维护专卖专营体制的执法实践中，通过完善协同治理平台，全面整合政府各部门职能优势，为卷烟打假打私提供执法资源和技术条件，有利于对制假贩私等违法犯罪活动进行全链条打击。

协同治理平台建设是提升专卖执法效能的有效举措。受外部环境和严厉打击的双重影响，移动互联网时代涉烟违法犯罪活动呈现网络化、虚拟化、信息化、跨境发展等新特点和新变化，境内与境外不法分子相互勾连、制假与走私相互交织、新情况与老问题相互叠加，给烟草专卖执法带来了“发现难、取证难、处罚难、执行难”等新困难和新挑战。为应对这种新变化，烟草部门要进一步争取地方党委政府的理解支持，进一步深化与公检法、海关、海警等的协作配合，更好发挥多部门打假协作机制、全国打私综合治理合作机制作用，形成多方参与、联动打击的强大合力。要借力协同治理平台的执法资源优势，更广泛地与政府各职能部门建立联合打假打私长效机制、行政执法与司法衔接机制，全面提升烟草专卖执法效能。

烟草市场综合治理“1+N”大协同平台建设的路径

构建烟草市场综合治理“1+N”大协同平台中的“1”指党委政府主导，“N”是一个变量而非定量，指的是根据发展新形势和工作新要求来确定协同监管的具体部门。

具体操作上，构建以党委政府为主导，由烟草部门和打私办（打假办）牵头，由公安、市场监管、海关、交通、邮政等部门参与的烟草市场综合治理“大融合、大联动、大治理”工作平台。通过进一步优化协同流程、深化协作内容，持续完善烟草部门与政府职能部门间的联合执法机制和打私打假工作长效机制，推动烟草部门与各职能部门打破“部门墙”，实现协作执法机制的更好联动、执法力量的相互补给，切实解决相关问题，避免发生系统性、区域性风险，有力助推打私打假、市场监管、经营管理实现高质量发展。

建立协同治理工作机制，确保协同治理长效推进。

建立长效协作机制是推进协同治理持续、深入、有效开展的基础条件，烟草部门应积极主动向地方党委和政府汇报烟草工作，大力争取地方党委和政府对烟草市场综合治理的支持。

建立更高层次的协同治理组织机构。充分发挥地方党委政府主导作用，形成多部门密切配合、多方联动执法、多领域统筹管控的烟草市场综合整治“大融合、大联动、大治理”工作机制，实现在烟草打私打假、市场监管、信用监管、企业管理等方面的快速响应、精准打击和协同治理。建立市、县（区）、乡（镇）三级联动架构，在市级层面，成立平台建设工作领导小组；在县（区）级层面，成立相应的平台建设工作小组，推动烟草部门与政府职能部门间的长效协作机制落地实施；在乡（镇）层面，由各职能部门直属所（队）协同开展各项具体工作。

配套更完善的协同治理工作制度。以制度形式固化协作内容和协作流程，防止出现协同治理“一届班子一种做法”的现象。根据协同治理需求，不断完善协同治理联席会议、案件督查督办、情报信息共享、政策宣传研究、协作执法培训、案件考核奖励等配套制度，用机制保障运行，确保协同治理工作依法、规范、有序开展。

出台更高效的协同治理考评体系。政府将相关职能部门开展烟草市场综合治理工作及成效纳入绩效考评体系，明确奖惩措施，做到奖优罚劣，切实增强政府各职能部门参与烟草市场综合治理的积极性和主动性。成立联合督查组定期对相关单位及县级联合监管落实情况进行督查考核，并对各单位大协同平台机制落实情况、打私打假案件查处情况、市场日常监管情况进行督导检查，全面提升协同治理成效。

建立情报信息指挥中心，确保情报互通共享。

情报信息是战略决策的基础和依据。及时准确掌握情报信息是做出正确判断和科学决策的重要前提。现代信息社会正以数字化、网络化、智能化变革改变和影响着人类的生产生活方式，要想及时准确掌握协同治理情报信息，必须建立起符合烟草市场发展特点的情报信息系统。通过运用互联网和5G等现代化信息技术，借助大数据信息技术，与协作成员单位建立三级情报信息系统，实现涉烟情报实时互通、即时共享、高效运用。在烟草与打私部门设立一级情报指挥中心，其余各协作成员单位建立二级情报指挥站，移动执法终端载入三级情报采集器，打造集信息采集、实时监督、科学调度、及时处置等功能于一体的信息监控系统，全面采集、传递、共享、运用历史案件信息、物流寄递信息、违法经营信息和商业企业日常经营管理信息，做到执勤分布即时查询、智能终端线上预警、现场执法数据实时调取、执法轨迹全程记录、远程快捷指挥调度、紧急突发事件一键报警，实现协同治理情报信息互通共享和大数据链条闭环管理，为构建实时可视、可管、可追溯的智能化现代化监管模式提供强有力的数据支持。

建立立体防控体系，确保协同高效。

建立地方政府与烟草部门、烟草部门与协作部门、协作部门与协作部门之间“所（队）联动、人员互动、纵横交差、处理及时”的横向网格责任制和纵向“三级联动”防控体系。

推进责任片区网格化监管机制。出台市场网格化监管责任制和市场巡查工作制度，将烟草部门与相关职能部门市、县、所（队）三个层级执法人员融合组队，充分发挥烟草部门与相关职能部门的监管作用，实行“点对点、片对片、人对人”三个无缝对接，全面延伸市场监管触角，织密协同监管网络，实现协同监管全覆盖、无死角。

推进“一巡多查”式执法。采取日常巡查、专项检查和重点整治相结合，静态监管与动态跟踪监管相结合的方式，推动协作职能部门将烟草市场监管工作纳入日常巡查内容，实现“五个同步”，即烟草部门与相关职能部门执法人员同步巡查市场、同步宣传法律法规、同步做好经营户守法经营教育、同步检查证照、同步维护市场秩序，促进职能部门间、人员间的紧密协作关系。

推进协同监管部门联动。利用市场监管部门人员多、机构设置广的优势，在市场监督管理局基层所（队）设立协同治理执勤点，结合“一巡多查”式执法，及时掌握一线市场动态。强化烟草部门与公安、海关、打私、邮政、交通、市场监管、城市管理等部门协同，加强对涉烟违法活动的打击整治，形成“沟通顺畅、协作紧密、管理到位、打击有力”的部门联动作战体系。

推进行政执法与刑事司法协同。在大协同平台框架下，建立完善重大涉烟案件协调督办机制和案件移交机制，实现案件应移尽移。各成员单位与检察院完善行政执法与刑事司法工作衔接机制，定期共同探讨涉烟刑事案件疑难问题，统一事实认定标准，统一证据固定要求，大要案件相关部门提前介入，大力提高案件侦办效率。

“四联”互动，构建烟草市场综合治理“1+N”大协同平台

联动打私打假。烟草部门与公安、海关、打私等部门深入推进部门联动、区域联动，将烟草打私打假纳入共建共治共享的社会治理格局中，根据涉烟违法活动“产、运、储、销”各环节特点，合理配置执法资源，有针对性地发挥不同执法主体的优势，开展全链条打击。充分运用现代信息系统，依托烟草市场综合治理“1+N”大协同平台，实时对重点路段、重点市场、重点区域、重点人群进行监控，精准锁定涉烟违法犯罪人、车、物、库、网络关系等数据信息，切实提升数字化、网络化、智能化打击水平。

联手共管市场。充分发挥卷烟市场清理整顿领导小组的领导作用，持续完善以“双随机、一公开”监管为基础、以信用监管为创新点、以重点监管为补充的新型监管机制。烟草部门联合市场监管部门创新监管方式，提高“双随机、一公开”监管质量，提升重点监管能力；联合市场监管、城管、教育等部门加大监管力度，深入开展无证治理和禁止向未成年人售烟专项行动，不断净化辖区市场环境。

联建信用体系。深入推进烟草部门与发改委、法院、银行、市场监管等部门在监管对象信用信息方面的互通共享。运用信用认定、守信激励、失信惩戒、信用修复等手段，提升市场综合治理成效。在信用信息采集上，定期将行政许可、行政处罚方面的失信信息和双随机检查结果录入信用监管平台，直接纳入个人和企业信用记录和信用报告。在双向触发反馈上，烟草部门与发改委、法院、银行、市场监管等部门建立市场主体信用信息“双向传递、双向维护、双向共享”机制。在信用信息运用上，将信用分类监管与“APCD”重点监管有机结合，对重点监管对象增加检查频次。定期通过政府网站、微信企业号等网络平台公示失信信息，引导经营户守法诚信经营，为加快推进以信用为核心的新型市场监管机制奠定基础。

联合促进发展。从高质量发展的角度，依托烟草市场综合治理“1+N”大协同平台，主动融入地方改革建设和经济高质量发展大局，强化烟草部门与商务、卫生、城管、宣传、税务、规划、土地、交通等部门之间的沟通、协调与合作，建立健全与相关政府职能部门之间促进企业生产经营管理方面的协作保障工作机制，达到规范生产经营、促进经济发展、稳定社会就业、助力脱贫攻坚和乡村振兴、提升零售客户盈利水平、保障消费者利益的目的，有力推动地方经济社会高质量发展。

在全面深化改革大背景下构建共建共治共享社会治理体系，为解决烟草市场综合治理问题明确了方向。烟草市场综合治理“1+N”大协同平台的有效运转，可促成共建共治共享的“大融合、大联动、大治理”烟草市场治理格局，为提高烟草市场现代化治理能力和水平提供了新思路和新方案。