摘要：在烟草专卖制度下，跨行政区域行政执法是必要的，虽然有《烟草专卖执法资格管理办法》第27条第2款对烟草专卖跨区执法的创新规定，但由于文件的固有位阶，无法突破现有管辖规定体系，跨区执法仍需要建立在“本机关职权范围内”，也即要对案件有管辖权，另外也需要满足一定的程序要件。本文采用案例分析、比较分析以及体系解释的方法评议条款的合理性，界定烟草专卖跨区执法的管辖权内核，从而规避以程序要件取代实体要件的简单化跨区执法，以维护现有的管辖体系。为贯彻落实依法行政，烟草专卖局可从以下三个方面化解跨区执法的权力冲突并促进权力交融：一是完善执法细则，明确执法要点；二是加强学习培训，提升执法能力；三是联合相关部门，协调地区利益。

关键词：烟草专卖跨区执法；管辖权；程序要件；实践应用

尽管当前我国关于烟草专卖行政执法的体系建设正在逐步规范化，但由于法律条文过少、实际工作的千变万化以及工作指标要求，目前工作仍有不周到的地方，在执法实践中暴露了很多问题。在基层烟草专卖行政执法中存在一个亟需重视的问题便是烟草专卖跨行政区域行政执法（以下简称“烟草专卖跨区执法”）。此问题不仅涉及地区之间不同执法主体执法活动的冲突解决，更触及有关管辖权的正当性基础。近年来，随着国家治理体系和治理能力的现代化要求及公众法治意识的提高，尤其是在新的《烟草专卖执法资格管理办法》（下文简称《管理办法》）出台后，如何为跨区执法立论以及走出桎梏，需要正视其内在问题，在当前法律规定的框架内进行解释及完善，以免产生不必要的行政争议，给行政执法质效带来不必要的波折。

1、烟草专卖行政执法的困窘

烟草专卖行政执法一般是指行政许可、市场检查以及行政处罚。实践中往往存在以下难题：

1.1 人情执法的漏洞

烟草专卖行政执法主要围绕固定的辖区开展，常态化的市场检查会导致行政执法人员与本辖区部分零售商户存在情谊关系，难免形成固定的利益链条，形成地方保护，从而存在违法不究、执法不严的问题。

1.2 属地管辖的限制

某些违法行为人基于“风险分散”的考虑，在不同的辖区进行违法行为布局，利用管辖权的桎梏来阻碍烟草专卖局“一网打尽”的步伐。从这个角度而言，在案件相互关联时，将案件线索移送不但可能延误打击涉烟违法行为的时机，也可能在一定程度上打击执法人员打假打私的积极性。

1.3 工作指标的要求

在某些法治环境良好的地区，涉烟违法行为人往往只进行小范围或者小批量的违法活动，表现为烟草专卖品的少量分销，即使被查获处罚也不痛不痒。这样对于有工作指标要求的地区，就存在案件量少而难以完成任务的窘迫。

基于以上困窘，基层行政执法人员往往就情报线索进行追本溯源、深挖扩线，对涉烟违法行为进行更大范围的打击，一是为了不拖延案件查办良机，二是为了完成上级单位的指标任务，三是为了避免地区保护的风险。这样就基本促成了烟草专卖跨区执法的潜在发展。毫无疑问，其本身也存在需要明晰、透彻的疑难，需要明定其性质定位，并区分与现有管辖方式的不同和衔接，厘清其实施的风险要点，从而为其奠定正当性基础。如何有效妥善处理相关一系列问题，直接考验着我国烟草专卖行政执法的能力和水平。

2、烟草专卖跨区执法概述

2.1 烟草专卖跨区执法的概念及构成

2.1.1 烟草专卖跨区执法的概念

跨区执法一词常出现在环境保护的立法领域，往往和联合执法、交叉执法等执法方式并存，其目的是为了联合多部门，突出执法力量，协调联动管理职能。

无论是大气污染还是水污染，由于物体本身的特质而具有流动性，从而具有跨区域性。也正因此，仅仅依靠单个行政机关很难达到全面治理的效果，须建立区域联合防治机制，意在避免责任的推诿。烟草专卖跨区执法并不是由于涉烟违法行为本身特性所必需的，更多是出于便利、高效执法等各种因素的考虑。在这种跨区域的涉烟违法行为中，在无需并案时，应当一事一管，即由属地辖区的烟草专卖局进行主管更合乎规定。但是，根据基层执法实践来看，烟草专卖跨区执法有其存在的必要性及合理性，由此需要明确其内在合理机制。故而烟草专卖跨区执法可表述为，在满足一定的要件时，本行政区域的烟草专卖行政执法人员可就他行政区域的涉烟违法案件进行执法、查处。一般而言，这里仅包括违法行为发生地跨越本辖区和他辖区两个以上行政区域而不包括违法行为地完全与本辖区无关的涉烟违法案件。在烟草专卖跨区执法中，必要时进行并案处理，由一个烟草专卖局管辖他行政区的案件，有利于查清事实，统一定性处罚，以免出现矛盾的执法结果。

2.1.2 烟草专卖跨区执法的构成

烟草专卖跨区执法主要由以下三方面构成：

执法主体，通俗地讲，是指非本行政区域的烟草专卖局及其行政执法人员。根据属地管辖原则，涉烟违法案件只能由该行政区域的烟草专卖局主管，但是上述多种因素的混杂，导致烟草专卖跨区执法一定程度上游离于属地管辖的原则之外。

行政相对人，是指部分或全部违法行为未发生在某一行政区域内，却被该行政区域的烟草专卖局行政处罚的人。

执法行为通常包括市场检查和行政处罚。市场检查一般是由上级机关指令或者同级机关事先共同决定，实质表现为异地交叉检查。行政处罚则往往具有紧急性，与管辖权判定、不同地区利益保护等因素联系的更为紧密，本文也主要围绕行政处罚展开讨论。

2.2 跨区执法与相关概念的辨析

2.2.1 与联合执法的区分

联合执法，一般是指两个以上的行政机关就职权重叠的事项共同执法。这种执法方式中，有可能是联合本辖区其他行政机关共同执法；又或者是联合其他辖区的行政机关共同执法。在联合执法中，往往会有明确的牵头单位，在共同辖区进行执法活动。但是跨区执法中执法主体一般来说只有一个，并且不包括在本辖区的执法活动。

在烟草行业中，联合执法和跨区执法是比较常见的执法模式。前者常常表现为烟草专卖局与辖区公安局、市监局等开展打假打私行动；后者一般有两种表现：一种为单纯由烟草专卖局开赴其他区域进行市场检查或者行政处罚，另一种则是烟草专卖局配合公安机关于其他行政区域查处烟草涉刑行为。前者一般不存在问题，而后者需要考虑于其他行政区域开展行政执法的正当性问题，从法律中表现即为有无管辖权的问题，上级指令能否突破“违法行为发生地”的管辖要求。

2.2.2 与交叉执法的区分

交叉执法，是指两个以上行政区域的执法人员互换区域进行执法的方式，比如A区和B区的烟草专卖局执法人员互相调换，到对方辖区开展执法活动。与跨区执法相比较，最大的不同就是交叉性，存在相互交流的性质，但跨区执法具有单向的主动性，通常不进行事前沟通。

2.3 烟草专卖跨区执法的法律依据

2020年3月5日，国家烟草专卖局印发了新的《管理办法》。其中，第27条第2款规定：各级烟草专卖执法人员依法在本机关职权范围内开展跨行政区域行政执法行动时，必须经书面授权并公示。未经授权和公示的，执法人员不得跨行政区域执法。其首次规定了烟草专卖跨区执法，具有创新性。

显然，烟草专卖跨区执法依然要在具备“管辖权”的基础上展开，否则会有程序不当之嫌。《管理办法》从性质上看属于规章以下的规范性文件，只能在法律、法规、规章等已有规定内进行细化，并不能作出行政执法权上的突破。观之其他领域的立法规定，如2018年《大气污染防治法》的效力等级是法律，其中第92条规定了联合执法、跨区域执法、交叉执法。同样处于法律效力位阶的《行政诉讼法》第18条第2款也有类似规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。通过同类型制度法律渊源的比较，要突破已有的管辖制度，需要从上位法进行改变，否则只能在原有的框架内探索创新，不能有所突破。于此，烟草专卖跨区执法要想依法铺开，明定其管辖权原理就很有必要。

3、烟草专卖跨区执法的理论内核

3.1 烟草专卖跨区执法的案例分析

为更加客观综合分析以烟草专卖局为行政主体的跨区执法案件，通过无讼网，笔者以“烟草专卖局”、“管辖”为关键词，并将案件类型限定为“行政”，初步检索得出149个案件，经过筛选，其中与本文主题相关的案例有50个。

按审判级别分类，一审案例27个，二审案例22个，再审案例1个。

按裁判年份划分，2006年有1个，2013年有1个，2014年有4个，2015年有2个，2016年有6个，2017年有11个，2018有11个，2019年有10个，2020年有4个。2013年之前几乎没有关于烟草专卖局管辖权异议的案件，而自2013以来，管辖权的正当与否越发受到社会公众的关注、重视。

上述属地管辖是指在跨区案件中，最终由查处地的烟草专卖局管辖，并未触及其他行政区域的保护利益。异地管辖是指涉烟违法行为发生地之一的烟草专卖局在自己本辖区并没有查处，而是基于案件的发展在异地进行管辖，具体可见（2016）豫07行终228号二审行政判决书。根据管辖权规定进行合理延伸的异地管辖，实际适用共同管辖的规定，至于会否损害属地管辖的地区利益，不需要放大考虑，只需要在发生争执后，由上级主管部门来指定管辖即可。指定管辖则是由上级烟草专卖局指定非辖区的下级烟草专卖局进行案件管辖。提级管辖则是跨区案件由上级烟草专卖局进行管辖，实则贯彻属地管辖原则。其依据为《烟草专卖行政处罚程序规定》第10条第1款规定：上级烟草专卖行政主管部门可以直接查处下级烟草专卖行政主管部门管辖的案件。这样虽然避免发生了管辖权争议，但是无形中会增加上级主管部门的办案压力。根据上表，在实践中，指定管辖是协调地区内部之间以及与行政相对人之间的最稳妥的处理方式。

在17个通过指定管辖方式确定管辖的案例中，研析后发现主要有以下三种模式

在第一种情形中，法院简单地以烟草专卖局的指定管辖书为依据，只要存在上级的指定管辖，即可取得案件的地域管辖权，并不深究指定管辖的原因理由，例如姜振维、辽阳市烟草专卖局司法行政管理(司法行政)二审行政裁定书认为：查获地虽为辽宁省鞍山市达道湾高速公路口，但经辽宁省烟草专卖局指定管辖，辽阳市烟草专卖局可取得地域管辖权。第二种情形则是直接根据《烟草专卖行政处罚程序规定》第11条规定，指定由与案件并无联系的烟草专卖局进行管辖，但是对于何种特殊原因并未作解释。第三种情形则是烟草专卖局虽不是案发地区的主管单位，但是其取得对案件的管辖权并不是基于指定管辖，而是基于其本身与案件的管辖联系，基于方便而由其进行跨区执法。

由上看出未指明原因事由的指定管辖占据绝大部分，这样的执法方式有利于一定程度上突破属地管辖原则的禁锢，但是却也会损害共同管辖和特殊原因指定管辖的规定，也即即使赋予上级主管机关确定和变更案件管辖权的职权，但是也不能任意为之，除了特殊原因之外，需建立于管辖权的基础上，否则过于泛滥地使用指定管辖的规定，难以协调地区之间的利益。

3.2 烟草专卖跨区执法的实体要件

同样的，在正当性层面，烟草专卖的跨行政区域行政执法并不是本行政区域烟草专卖行政主管部门任意管辖的体现，也不是他行政区域烟草专卖行政主管部门怠于执法的不作为，而是由案带案、以点带面，进而并案解决。鉴于案件之间的内在联系及行政执法的便利高效，故而允许本行政区域的行政执法人员到他行政区域进行涉烟违法行为的查处，但是最本质还是要还原到管辖权层面，也即具备管辖权才可以进行跨区执法。

上文提到，本文的烟草专卖跨区执法主要涉及行政处罚，是否有管辖权。烟草专卖行政处罚，是指为维护国家利益和消费者权益，烟草专卖行政主管部门在职权范围内就行政相对人的尚未触及刑事责任的涉烟违法行为予以查处，给予惩罚性行为。就烟草专卖的行政处罚，首要是判断该行为是否涉烟违法。烟草专卖局仅仅能对涉及损害烟草专卖专营利益的案件进行主管。其次就要判断是否对该行为是否有管辖权，也就是要以“违法行为发生地”作为判断原则。若必须进行跨行政区域行政执法，必要的要素应该是其他行政区域的涉烟违法行为与本行政区域的涉烟违法行为存在内在的牵连关系，从便利行政、灵活高效的角度，应直接由先立案、先执法的烟草专卖局直接进行烟草专卖跨区执法，以节约执法成本及提高执法效率。

由此，跨行政区域行政执法主要缘于行为之间具有内在逻辑的紧密性，与民事诉讼中的合并管辖异曲同工。合并管辖是指对某个案件有管辖权的法院，可以一并管辖与该案有牵连的其他案件，又称牵连管辖。合并管辖的实质是对某个案件有管辖权的人民法院基于本案与其他案件的牵连关系，取得其原本无管辖权的其他案件的管辖权。两者区分点在于前者是为了更好地贯彻行政高效原则而在他行政区域行使牵连案件的管辖权，而后者是秉着避免矛盾判决的目的而在本行政区域行使牵连案件的管辖权。值得注意的是，跨行政区域行政执法容易触发属地管辖的利益保护与便利执法的矛盾冲突，故而要明确框定烟草专卖跨区执法的管辖权内核，简言之，纵使跨区执法，但并未脱离现有管辖制度内涵，并不违反上位法规定。

3.2.1 管辖的牵连性

《管理办法》第27条第2款限定烟草专卖跨区执法是在“本机关职权范围内”开展的，但是并未明确可开展的具体实体要件，更未涉及可管辖之具体案件类型。烟草专卖跨区执法虽然是法定管辖的例外，但本质上仍要建立于有管辖权的基础上。质言之，能否进行跨区域行政执法，应判断其就他区域案件有无案件管辖权及有无管辖的必要。在没有任何管辖牵连关系的状况中，某烟草专卖局无法进行跨区执法，除非能满足《烟草专卖行政处罚程序规定》第11条有关特殊管辖的规定。从行政管辖的层面来看，最为重要的要素应为“违法行为发生地”，包括行为实施地、结果发生地等。换言之，当涉烟违法行为发生于本辖区，那么本行政区域的烟草专卖主管部门可以管辖。而烟草专卖跨区执法必须是他行政区域涉烟违法行为与本行政区域现行行为有牵连关系，或者说是管辖权的合理延伸。这里需要判定何为牵连，设例如下：

案例一：A区局接到群众举报，A区有某甲于B区制售假烟。

案例二：A区局接到群众举报，A区有某乙于A区销售假烟并于B区有假烟仓库。

案例三：A区局接到群众举报，A区有某丙于A区销售假烟并向B区某丁购买假烟。

案例四：A区局在查处本区假烟零售户时，发现本区零售户于本区向B区某戊销售假烟，并被某戊无证销售出去。

牵连，字面解释为牵涉、关联，意指行为之间有着潜在的联系。牵连关系一般被认为是一个潜在的法律概念，民事诉讼中有牵连管辖的规定。牵连管辖前提一般是认为二者之间存在“同一事实或者同一法律关系”。区别于民事诉讼中有关诉讼标的及诉讼主体的牵连问题，跨区执法应特别注意涉烟违法行为之间的事实上或者法律上的逻辑关联性。据此理解，意味着跨区域行政处罚不仅能针对发生于本区域的部分违法行为，而且能一并解决由同一主体于同一时间段在他行政区域实施的有关联的违法行为。

3.2.2 案例解读

案例一某甲，除了地处A，其实施行为与A区局的管辖范围并无联系，也就是说某甲的涉烟违法行为完全发生在B区而非A区，根据属地管辖原则应由B区局进行管辖，不存在跨行政区域行政执法的可能。

案例二中，某乙不仅于A区售卖假烟，而且其假烟于B区自供自给。这两者存在明显的关联性，根据最有利及时查处涉烟违法行为的原则，A区局可以进行跨行政区域执法。

在案例三中，某丙售卖假烟与购买假烟的行为具有明显的内在关联，虽然不能由购买假烟的行为直接牵扯到某丁的销售行为，但是另一层面来说某丁的销售行为发生的结果地恰恰就是A区，故而基于属地管辖牵连可有跨行政区域执法的必要。但是如果某丙向某丁购买的假烟并不在A区销售，那就不能据此开展跨区执法，与案例一同理。也就是说，是否具备牵连关系要结合看待，某丙的购买行为并不是决定因素，而是关注非法销售行为的最终固定，从而可以针对某丁的全部销售行为进行跨区执法。

由此观察案例四，违法结果发生于B区，但是针对某戊的销售行为并不能据此牵连跨区执法。虽然从广义角度来看，二者行为存在一定的关联，但是从行政属地执法秩序维护的角度来看，不应过分扩张解释牵连这一含义。A区局并不能就本区零售户售卖假烟的行为进而跨行政区域查处某戊的销售假烟行为，而应该将线索转送，由B区局立案管辖。

3.2.3 烟草专卖跨区执法的实体要素

从上述案例的对比中，大概可以梳理出烟草专卖跨区执法成立的实体要素：一是案件行为发生于本行政区域而有立案管辖权；二是本行政区域之案件行为与他行政区域之行为有牵连性；三是合并解决有助于案件的及时查处，保护行业利益；四是限制性要件，即保持在合理限度而不损害属地管辖利益。

3.3 烟草专卖跨区执法的程序要件

在有关烟草专卖跨区执法的规定尚未出台前，在程序要求方面并未做要求，一般满足管辖权要件即可。但是，从立法旨意来看，对于行政执法的跨区强制合并的情形，立法在管辖上有必要给予特别的程序保障。从《管理办法》第27条第2款的解释来看，烟草专卖跨区执法需要满足两个程序要件，经过“书面授权”及“公示”。该程序要件不是赋予管辖权的前提，而是协调地区利益的一种程序规范，是基于管辖权而产生的书面授权和公示。但该程序要件的表达过于简单，需要作以下明确，以避免引起不必要的争议：

其一，虽然根据《专卖执法资格管理疑难问题解答》及《管理办法》第27条第3款，可以明确国家及省级烟草专卖局开展跨区域执法活动由本级机关主要负责人书面授权并公示，地市级局开展的跨区域执法活动则由省级烟草专卖局主要负责人授权并公示。但是烟草专卖行政主管部门接受双重领导，在同级政府机关作出有关授权时，是否产生同等效力？

其二，主要负责人是通过签字批准的形式进行“一事一授权”，不能进行集中授权，但是值得考虑的问题是，在有紧急的跨行政区域行政执法活动（如行为人有转移匿藏的可能）时，如何解决书面授权的程序争议？是否可以进行事后程序补正？未进行公示是否有补正措施？其三，公示的时长及形式未作规定，国家烟草专卖局对此没有做出回应。根据文义解释，虽然书面授权和公示是必要的前置程序，但是因为公示时间没有规定，故而是否可理解为只要对外公示即可？

3.4 烟草专卖跨区执法与现有管辖制度的衔接

烟草专卖跨区执法带有明显的异地执法的特性。众所周知，执法主体或者执法人员有其固定的执法区域，只有发生在执法区域内的违法行为才会被该区域的行政执法人员查处，也即有行政执法权。这也对应着《烟草专卖行政处罚程序规定》第7条第2款规定的内容，简言之，各级烟草专卖局应当秉持“属地管辖”原则。但在属地管辖之外，仍需结合其他管辖制度及执法实际进行识别。

3.4.1 共同管辖

共同管辖是指两个以上主管机关都有管辖权，需要区分立案的先后来判定管辖权的归属。就本规定而言，对于“同一违法行为”可以同时存在两个以上的烟草专卖局。由于烟草专卖局有其固定辖区，故而潜在说明就“同一违法行为”，可以由其他辖区的烟草专卖局进行主管查处。这里的关键点为“同一违法行为”的判定，这一违法行为必然涉及不同的行政区域，才会导致不同的行政主管机关对其有共同管辖权。这里恰恰可以为烟草专卖跨区执法正言，虽然属地管辖是案件处理的原则，但是并未否定其他区域的烟草专卖行政主管部门对案件有管辖权。当然，“同一违法行为”也可能触动的是级别管辖，但是根据相关规定，不同层级的烟草专卖行政主管部门就本辖区案件有程度深浅的界定。

3.4.2 移送管辖

移送管辖，是指烟草专卖局发现正在查处的案件不属于管辖职权范围内的，将其移送至有管辖权的烟草专卖局或其他行政机关。在跨区执法案件，管辖权的判定至关重要。在违法行为并未发生在管辖区域或者与管辖区域并无上述所言的牵连关系时，该区的烟草专卖局不能擅自立案，若已经立案，应将案件进行移送，否则会惹来不必要的程序争议。

3.4.3  指定管辖

指定管辖，是指上一级烟草专卖局就某些情形直接指定由哪一级或哪一辖区的烟草专卖局管辖，是法律赋予的上级部门重新确定或者变更案件管辖权的职权。共同管辖和移送管辖在发生管辖权争议都会产生指定管辖的可能，另外还包含以下一种情形，即有管辖权的烟草专卖局因为特殊的原因，进行管辖存在不合理之处，故而上一级烟草专卖局指定由其他本无管辖权的烟草专卖局主管。在指定管辖的三种情形中，与跨区执法联系最为紧密的应为共同管辖及特殊原因的管辖。关于共同管辖前已述之，而在特殊原因的指定管辖中，可能会涉及跨区执法的问题。因为本辖区主管部门由于特殊原因不能主管，本辖区其他下级主管部门也不能进行管辖，故而只能由上一级主管部门或者其他区域的主管部门进行管辖。由此观之，这里产生无管辖权的跨区执法，其范围限定于“特殊原因”而不能或者不宜管辖的情形，而并非是由上一级烟草专卖主管部门随意指定。一般而言，“特殊原因”是指主管机关整体需要回避的情形，如行政相对人与主管机关有利害关系。根据我国例举式的立法习惯，其他“特殊原因”的情形应与整体回避情形类似。由此不能将“特殊原因”普通化，否则会造成管辖的混乱，不利于程序的安定。另，基于特殊原因的指定管辖可作为烟草专卖跨区执法的例外情形，并且划定烟草专卖跨区执法的边界。

从《管理办法》第27条规定来看，烟草专卖跨区执法实则为共同管辖与指定管辖规定的混合，即将“指定”（书面授权）叠加公示要件前置以明定管辖权归属。虽然该条款的程序要件在一定程度上降低了行政效率，也妨碍了前述紧急情况的处理。但是考虑到跨区执法毕竟对地区执法利益有所破坏，在经过上级主管部门的授权能更好地让属地机关接受，从而减少兄弟部门之间的争议，也有所裨益。

3.4.4 集中管辖

集中管辖并不是行政执法领域的术语，主要发生在行政案件的司法领域，即突破属地管辖原则，将某几个辖区的行政诉讼案件归集到某一辖区的法院，由其专门、集中、统一管辖。集中管辖本质上是国家开展的一次跨行政区域管辖的试点，其指导依据为《行政诉讼法》第18条第2款及《关于人民法院跨行政区域管辖行政案件的指导意见》。行政案件跨行政区域集中管辖与烟草专卖跨区执法都存在一个共同特征，即跨行政区域。而前者是由法律授权开展跨区域管辖的试点，意即破除地方壁垒，归整管辖。后者虽也是跨行政区域进行管辖，但是其规定自规范性文件，并未纳入法律或者行政法规规定，故而仍未脱离管辖的基本原则，要在管辖权判定的规则内进行跨区执法。

4、烟草专卖跨区执法应对策略

4.1 完善执法细则 明确执法要点

上文提到，《管理办法》第27条将烟草专卖跨区执法框定为“本机关职权范围内”，如果违法行为发生在本辖区，那么根据属地管辖的程序进行即可，但是烟草专卖跨区执法跨越了行政区域，对于“本机关职权范围”的判断就至关重要。但是涉及到行政区域的跨越，如何判断是否具备执法的权力，该《管理办法》既没有以概念进行解释，也未进行一定的例举，容易造成适用混乱的局面。故而，在基层的烟草专卖执法中，为了更好地开展跨区执法，需要更为明确相关执法细则，尤其需要对烟草专卖跨区执法的概念、类型作出细节性的解读，以给一线的专卖执法人员更好地适用，同时也尽可能地从源头避免争讼。

在案件前期，执法队伍需要对情报线索进行研讨，以初步判定违法行为的发生区域，若与本辖区有直接关系或者牵连关系，从打击制假售假全链条出发，应进行跨区执法，一并延伸管辖。以S市N区烟草专卖局为例，一方面，S市烟草专卖局《关于办理跨区域涉烟违法案件若干问题的指导意见（试行）》为指引，妥善处理办理跨区域涉烟违法案件的执法资格、程序、管辖、协作等相关问题。另一方面，N区局制定《S市N区烟草专卖局涉烟网络案件办理实施办法》,进一步规范情报线索来源处置流程，打牢跨区办案的理论基础。

执法人员更应注重在执法实践中把握管辖规则，研习案件线索，在没有管辖权时应及时移送，从而不贻误打假时机。对于有管辖权的跨区执法案件，应谨遵国家烟草专卖局印发的规定，具备书面授权及事前公示的要件，否则因为程序要件缺失而增加不必要的行政争议，浪费执法资源。

4.2 加强学习培训 提升执法能力

在烟草专卖跨区执法中，迫切需要提升执法人员的理论及实践能力。由于跨区执法涉及的程序风险较多，故而需要执法人员对案件进行研判，以契合现有法律规定，防止陷入违法泥沼。对于一线执法人员，主要通过相关规定的学习培训，梳理执法规定的要点，以使其明了、防范相关执法风险。

另外，规则最终都需要一线队员进行落实，简言之，执法队伍的素质提高与否直接决定执法成效的优劣。故而既需要明确具体的细则，同时也要寓学于行，将执法流程、执法规定烙在内心，增强执法能力。同时也要督促执法人员自主学习能力，多思多学，举一反三。执法人员应坚守程序正义的要求，依法合规地运用执法权力，切实遵守行政执法三项制度要求。

4.3 联合相关部门 协调地区利益

烟草专卖跨区执法并不单纯围绕涉烟执法行为展开，往往需要考虑多方利益，防止引发不必要的矛盾。从现有监管格局以及涉烟违法行为的性质来看，往往需要调动多个部门开展联合执法，从而集中最大的力量打击假私烟违法行为。参见现有市场监管模式，大多是由烟草部门联合公安机关、工商部门、网格治安、海关缉私等相关部门进行集群打击。此种做法的目的在于能够统筹各方职能、发挥各方优势，激发协同执法的能动性。

烟草专卖跨区执法关键点在于“跨行政区域”，由此往往会触碰到相关区域的管理秩序问题，由此在开展烟草专卖跨区执法时，需要满足前置的程序要件，或者经过与当地行政主管机关的协商，否则当两个主管部门就此发生争议时，会影响行政执法的权威性、威慑力。另外，前文也说到，烟草专卖跨区执法涉及的到管辖权判定的规则，如在基层实践中逐渐总结经验，需要及时将其纳入法律进行规定，以从法律依据层面给以正当性依据。

5、结语

随着法治中国理念的深入，烟草行业不再神秘，不断地“暴露”在国人眼中。依法行政观念的贯彻以及社会公众法律意识的提高，烟草行业需要不断推进阳光执法、严格执法、规范执法，从而降低和避免可能产生的系统性法律风险。烟草专卖跨区执法实则为基层行政执法的刚需，但“法无授权不可为”，跨区执法应受制于当前的法律体系，以现有管辖原则为靶心，进行合理的延伸、辐射，妥善处理权力冲突与交融，同时应在总结经验的基础上将有限度的管辖突破规定在行政法规以上的依据中，使之具备合法正当的规则依据，进而更好地推进法治烟草建设，推动烟草行业高质量发展。