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进一步深化专卖队伍建设、规范专卖执法行为的思考

2022年07月25日 来源:烟草在线 作者:胡贤
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近年来,我国烟草行业在不断改革中,获得了良好的发展机遇。其中,烟草专卖队伍是整个行业运营发展的主体力量,加强专卖队伍建设成为一项基础而又重要的工作。

1992年1月1日起,我国《烟草专卖法》正式施行,其后经历过三次修正。该法案明确提出我国烟草行业采用专卖管理模式,要求有计划地对烟草产品进行生产和经营,提高烟草制品质量,维护国家和消费者的合法利益。和其他行业相比,烟草行业要求专卖队伍自觉维护《烟草专卖法》,这是推动烟草行业高质量发展的重要力量。新形势下,随着法律的完善、技术的更新,对专卖执法工作提出新的要求,只有加强专卖队伍建设,提升专卖人员的综合素质,才能更好地适应新环境,规范专卖执法行为,促进烟草行业健康稳定高质量发展。

1.烟草专卖和行政执法的概念

1.1 烟草专卖

专卖也就是垄断经营,属于经济管理体制的一种类型,由国家运用行政手段对生产经营专卖商品的企业和个人进行管理。烟草专卖制度,是国家依法对烟草专卖品的产、销、进出口等各个环节,进行统一管理和垄断经营的制度。具体来看,国务院设立行政主管部门,也就是国家烟草专卖局,负责制定烟草行业的发展规划,开展全国烟草专卖品的管理工作。然后依次设置省、市、县三级烟草专卖局,接受上级主管部门的领导,并对本辖区内的烟草专卖品进行管理。其中,省级负责本省范围内,主要是全局指挥和督促管理;市级负责组织具体的管理工作,县级则开展行政执法活动。

1.2 行政执法

行政执法的主体是国家行政机关,按照法定职权和程序,对人或事物采取的管理措施。众所周知,烟草危害人身健康,会造成室内环境污染;而且烟草专卖品的价格变化小,市场供求关系比较稳定。再加上一些不法分子在利益驱使下,从事制假贩假、走私贩私活动,直接损害国家和消费者的利益。因此,有必要对烟草行业开展行政执法工作,目的是维护市场秩序,监督烟草专卖品的生产、销售和进出口环节,保障国家和消费者的利益。

2.目前烟草专卖队伍建设存在的问题和解决对策

2.1 存在的问题

随着市场环境变化、国家法治化进程以及经济体制改革的推进,烟草专卖管理从管理型转变为服务型,逐渐形成了三化合一的市场监管模式。我们从专卖队伍建设角度来看,目前存在的问题有:

2.1.1 思想认识问题

部分执法人员对行业发展新形势的认识不到位,针对新的目标、新的任务表示不理解,表现在:①接受新型的市场监管方式需要一定时间,工作开展不够主动,责任心不强,面对困难和问题容易退缩。②依然坚守传统思想,对市场变化视而不见,工作开展依旧是走马观花、流于形式,没有及时发现隐患问题。③市场检查耗用的资源多,但效率低,无法保证检查质量,没有充分发挥出监管职能和服务功能。

2.1.2 工作状态问题

部分执法人员不思进取,存在得过且过的心理,日常工作中表现为:①对于管理和服务的关系理解不深入,将两者对立起来,重管理、轻服务,和专卖零售商之间的关系不和谐。②执法过程不规范,思想定位不准确,以查获卷烟作为唯一的工作目的。③市场监督控制方法落后,造成真烟外流现象频发,不仅影响卷烟经营活动开展,也为卷烟市场蒙上了一层阴影。

2.1.3 服务意识问题

专卖队伍在执法过程中,并没有真正形成服务理念,对于管理和服务两者的关系处理不当,执法中不作为、慢作为、乱作为的情况时有发生,导致烟草零售商对其产生负面情绪。例如:依法行政管理本是好事,但机械化的执法模式,缺乏人性化理念,导致烟草零售商怨声载道。

2.1.4 素质能力问题

部分执法人员的文化水平低,缺少执法技能,问题分析处理能力弱,综合素质不高。表现为:①执法人员不注重学习,没有通过相关考试。②对于专卖法律法规的理解浅显,相关条文内容运用时把握不准。③缺少实际管理经验,市场检查中难以及时发现问题。④对信息技术、终端设备的使用不熟练,无法有效辅助监督管理工作开展。

2.2 解决对策

2.2.1 明确目标,增强思想认识

解决思想认识问题,应该明确目标,增强思想认识。第一,随着市场监管工作的重点和模式转变,网格化管理增加了工作量,相关信息更多。应深入分析市场形势,明确片区内的监管难点和重点,在这方面加大资源投入力度。第二,发挥出执法人员的主观能动性,采取差异化的监管方式,提供针对性服务,确保监管工作有重点,执法过程有差异。第三,对专卖法进行深入学习,定期召开工作交流会,分享成功的经验和有效的方法,实现资源共享的效果。第四,强化政治理论学习,提高专卖队伍的政治素养,严格依法行政,树立并提升服务意识、文明执法意识。

2.2.2 完善制度,倡导爱岗敬业

解决工作状态问题,应该从完善制度入手,倡导专卖队伍爱岗敬业。第一,完善用人制度。采用竞争上岗模式,促使能者上、平者让、庸者下,让专卖人员产生危机意识,激发工作积极性。同时配合适宜的考核制度,利用科学、简单、可行性强的考核方法,将考核结果和薪资待遇挂钩,从而消除“干与不干一个样,干好干坏一个样”的现象。第二,完善考核评价制度。遵循分类管理、全员覆盖的原则,对专卖人员进行差异化考核,分解硬指标、量化软指标,确保人员对工作效果有正确的评价,以提高执行力。考核指标的设置,要向市场管理倾斜,核心从查案转变为市场管理;每月考核一次,配合相关奖惩措施。

2.2.3 优化服务,打造良好形象

解决服务意识问题,应该提升执法队伍的服务意识,打造良好的社会形象。第一,更新传统理念,对专卖队伍进行教育和引导,处理好管理和服务的关系。促使他们自觉遵守法律法规,接受民众的监督,维护消费者利益,提高为人民服务的能力。第二,文明执法,对传统的执法模式和方法进行转变,执法人员要学会换位思考,以说服教育为主、以惩罚处置为辅,避免出现以权谋私、徇情枉法等情况。第三,实施执法问责机制,增强专卖队伍的责任意识,遵循相互监督、相互协调的原则,对工作流程进行规范,树立良好的执法队伍形象[4]。

2.2.4 加强培训,提升综合素质

员工培训是最好的福利,针对素质能力问题,解决对策是加强培训。第一,丰富培训内容。将实用性和适用性相结合,对培训内容进行拓展丰富,重点放在法律法规、真伪鉴别、文书制作、内部监管等方面。结合执法人员的实际情况,从理论知识、执法技能、信息技术操作三方面进行培训,以实现复合型人员的培养目标。第二,创新培训载体。执法人员负责打假打私,肩负市场监管职责,为了协调工作和培训的关系,应创新培训载体,两手抓、两手硬。例如:集中培训和自学相结合,满足不同人员的实际需求;外聘专家和选聘教员相结合,丰富师资力量;常规学习和技能比赛相结合,增强执法队伍的实践能力;线下培训和线上教学相结合,打破时间、空间的约束等。第三,建立长效机制。培训工作并非一蹴而就,要有长远的规划和完善的方案,合理设置阶段性目标,从组织结构、管理职能、工作原则、具体方法等要素入手编制培训规划方案。

3.烟草专卖执法现状和规范执法行为的途径

3.1 专卖执法现状

3.1.1 法律条文界定模糊

部分法律条文因界定模糊,可行性不足,执法时缺少准确的依据。例如:行政部门在打假打私方面,主体资格不明确,针对无证零售问题的管理上,和工商管理部门之间的权限有交叉,易出现推诿扯皮现象。

3.1.2 违法行为的处罚力度低

现行的专卖法律法规中,行政主管部门在执法时,能采取哪些强制性措施并没有明确规定。在实际执法中,针对违法行为、违规人员进行查处时,造成处理上的不便,甚至一些案件没有及时有效处理,导致不法分子逃脱了应有的惩罚。

3.1.3 下位法和上位法不一致

专卖执法时,遵循法律优先的原则,但不同法律的效力是不同的,下位法必须服从于上位法。由于这两者不一致,存在职能缺位现象,重外打、轻内管的情况越来越严重,冲击了法律体系的严肃性。

3.2 规范执法行为的途径

3.2.1 严格执行法律法规

我国《烟草专卖法》中,对烟草专卖品的生产、经营提出明确规定和要求,是执法工作的依据和保障。实际执法工作中,要严格执行法律法规条文,例如:烟草制品中不能添加有害的色素、添加剂,不能使用霉烂的烟叶、烟丝等原料,霉坏、变质的烟草制品禁止销售等。以上内容,均关系到消费者的健康和利益,严格执法才能确保烟草市场的秩序,维护国家和消费者的利益,突出法律法规的尊严。

如何做到依法行政呢?首先执法人员要分清主次,不能为了应付考核或出于其他目的而执法,不能将执法等同于处罚。其次要保证执法程序和过程的公正性,不能因为和零售商比较熟悉,或者有其他特殊情况,而缩减相关程序;要求执法人员平等对待所有管理对象,不能有所偏私。再次要正确处理案件,按照程序法查明案情,按照法律法规要求作出处罚决定,如此执法才能发挥出威慑力。最后要文明执法,规范言行举止,注意个人肢体动作,让零售商心服口服。

3.2.2 源头打击制假贩假

作为烟草专卖行政部门的执法人员,要开展宣传工作让消费者认识到假烟的危害,收集辖区内制假贩假信息。假烟中的有害金属、放射性物质含量高,在体内蓄积起来,对人体会产生潜在毒性。而且,假烟流入市场,会影响企业的形象和利益,造成巨大的经济损失。基于此,执法人员应该对卷烟市场加强监管,营造出良好的市场秩序和消费环境。具体操作上,发动人民群众,建立举报投诉制度,拓展信息来源渠道,形成上下联动的监管网络。针对制假贩假、走私贩私行为,查源头、端窝点、断网络、惩首犯,实现根治目标,提高卷烟市场的净化水平,让消费者放心购买烟草产品。

3.2.3 提供优质低害产品

一方面,积极组织货源,为消费者提供对路产品。以高档卷烟产品为例,实际上低档卷烟在城郊和农村地区依然有广阔市场,应该坚持市场导向,分析消费者的需求,生产出对应的烟草产品,以满足消费者的实际需求。另一方面,吸烟有害健康,因此烟草行业比较特殊,生产企业应该以人为本,提供优质低害的产品。作为执法部门和人员,应该在监管工作中向消费者普及相关知识,让他们优先选择优质低害的烟草产品,最大程度上减轻吸烟对人体造成的危害,推动烟草行业可持续高质量发展。

3.2.4 落实明码标价制度

在卷烟价格管理上,执法人员和卷烟营销人员应通过努力,落实明码标价制度,真正达到明码标价、明码实价、条包一价的价格管理目的,既保证零售商有合理利润,又能解决企业和消费者之间信息不对称的问题,达到平衡的供求关系。在具体工作中,烟草部门可以和工商、物价等部门联合起来,共同监督零售商的销售行为,对于擅自提高或降低卷烟价格的情况,取证核实后采取相应的处罚措施,例如罚款、停业整顿、吊销经营许可证等。实践证实,落实明码标价制度,实现明码实价、条包一价,有利于市场监管工作开展,能为行政执法工作提供便利,在消费者心中树立良好的公众形象。

3.2.5 创新市场检查方式

新形势下,我国烟草市场规模扩大,对于零售商的管理难度提高。在此背景下,传统的平铺式、一条街走到底检查方式不再适用,应大胆创新提高检查方式方法的灵活性和机动性。一是互换式检查。将辖区内的专卖执法人员,有意识地换到其他辖区内,明确检查内容和重点。这种方式,可避免执法人员和零售商混脸熟,防止出现人情案、纠纷案发生。二是交叉式检查。对同一辖区或不同辖区的零售商,进行抽查式检查,其检查时间、路线和顺序是随机的,零售商找不到规律,避免出现临时作弊的情况,提高检查工作的时效性。三是包抄式检查。对于零售商分布密集的区域,先组织部分专卖执法人员进行事先监控,初步确定违法的对象,再进行逐一仔细检查。该方式没有检查上的先后,零售商没有藏匿、转移假冒伪劣卷烟的机会。四是针对式检查。发挥市场和群众的监督作用,利用各类调查统计信息,对零售商的遵纪守法状态进行划分,设置为一般、重点管理级别。实际检查工作中,要充分运用烟草零售市场检查APCD工作法,全面贯彻落实“双随机、一公开”随机抽查工作要求,带着问题上市场,集中力量对重点区域、重点人员、重点场所进行有针对性地检查,提高效率的同时,又能减轻人力负担。

3.2.6 遵守原则廉洁奉公

作为一名烟草专卖执法人员,要切实践行国家利益至上、消费者利益至上的烟草行业共同价值观,处理好个人、集体和国家之间的利益关系。第一,执法工作中,和烟草零售商建立平等、和谐的关系,不能利用职务之便出现吃拿卡要等行为。专卖执法人员是法律的执行者和维护者,依法检查是法律赋予的权力;零售商是被管理者,有积极配合的义务,但执法人员不能滥用权力。第二,为了更好地使用权力,一切工作均要按照法律规定和规则原则行事,时刻考虑到国家利益和消费者利益,严格落实廉洁公正规范文明执法的要求,真正做到依法行政、廉洁奉公,着力提高执法队伍的整体素质水平。第三,严格按照法律条款办事。针对一般零售商的初次轻微违规行为,将教育与处罚相结合,以教育为主、处罚为辅,循序渐进逐步深入。针对重大违法犯罪行为,要严惩不怠、露头就打、全面封杀,构建清朗的烟草市场。

4.案例分析

4.1 基本情况

以某省级烟草专卖局为例,成立于1983年,和省级烟草公司合署办公,实施政企合一的管理体制。在省级专卖局的领导下,相继成立地市级、县级烟草专卖局,三级主管部门实行垂直管理,严格依法开展管理工作,逐步健全了烟草专卖行政执法体系。新形势下,专卖执法工作中存在的问题有:①行政执法依据不健全;②执法手段落后;③监督机制不完善;④执法队伍建设不到位;⑤法制宣传工作效果差。

4.2 改进措施

针对以上问题,该省级烟草专卖局结合实际情况,分析相关原因后逐条制定改进措施,以规范专卖执法行为。采取的改进措施包括:健全烟草专卖的行政法律法规,采用多样化的行政执法手段,健全完善执法监督体系,完善专卖联合执法机制,营造良好的执法环境,加强执法队伍建设等。具体到执法队伍建设上,工作内容主要分为三点:

一是制定专卖队伍人才战略。首先把好入口关,细化执法队伍的用人要求,通过严格的人才招聘流程,选拔出真正适用的人才,提升执法队伍的专业水平和创新意识。其次是专业化管理,以业务知识和专卖技能为核心,开展层次化、连续性的培训方案,鼓励执法人员参加行业技能鉴定及司法考试。最后提供畅通的人才晋升渠道,表现优异的人员可参加领导干部选拔,提高工作积极性、主动性、创造性和责任心。

二是提高执法人员的综合素养。一方面是政治素养,发挥出基层党组织的作用,学习政治理论知识,开展民主评议活动,及时发现执法人员的政治、思想、作风和纪律问题。另一方面是业务素质,在业务技能培训的基础上,开展实战演练,达到熟能生巧、学以致用的效果,在执法工作中掌握主动权。

三是优化绩效考核机制。建立公平公正、公开透明的考核体系,遵循过程和结果并重的原则;细化考核指标,将执法人员的短板、弱项列入KPI考核指标,促使执法人员有针对性地改进提升。

5.结语

综上所述,烟草专卖市场的健康稳定高质量发展,离不开专卖执法人员队伍。针对目前专卖队伍建设问题和专卖执法现状,文章提出了系统化的解决对策,包括严格执行法律法规、源头打击制假贩假、提供优质低害产品、落实明码标价制度、创新市场检查方式、遵守原则廉洁奉公等,希望为烟草专卖市场的监管工作提供借鉴。在未来,随着专卖执法行为不断规范,专卖执法队伍的综合素质不断提升,有助于建立公平公正、科学有序的市场秩序,推动整个烟草行业健康稳定高质量发展,真正维护国家和消费者的利益。

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