随着修订后的《中华人民共和国行政处罚法》施行，对行政机关推进严格规范公正文明执法，切实保护行政相对人的合法权益提出了更高要求。新法在概念、种类、证据、简易程序、一般程序、三项制度、听证范围、法制审核范围、办案期限、行政执法时效等进行了系列制度设计和修改，将对新时期行政执法工作产生深远的影响。笔者结合烟草专卖行政管理工作实践，对照新《行政处罚法》相关法律规则，检索烟草专卖行政处罚过程的适法性问题，分析问题形成的原因，就提升烟草专卖行政执法水平阐述个人的观点和建议，与读者共鸣。

 一、烟草专卖行政处罚实施过程的适法性问题

对照新《行政处罚法》相关法律规则和当前烟草专卖行政处罚实施过程，部分行为的适法性值得商榷，主要表现为以下几个方面。

（一）简易程序适用范围过窄。新《行政处罚法》第五十一条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的，从其规定。”相较修改前的规定，新法大幅度提高了简易程序处罚金额标准，扩大了简易程序的适用范围，目的是为了提高行政效率、节约行政资源，让相对人免受行政程序之累。在烟草专卖行政处罚程序中，适用简易程序处罚的案件，除未在当地烟草批发企业进货和未亮证经营且拒不改正两类案件外，其他违法行为均不符合简易程序的适用条件。而未在当地烟草批发企业进货的案件中，各地对适用简易程序处罚的情形，违法卷烟数量上作了一定限制，极大的限缩了简易程序的适用范围，此举有悖《行政处罚法》设立简易程序的立法精神和行政高效便民原则的要求。

（二）行政处罚全过程记录制度落实尚存瑕疵。虽然各地都为专卖执法人员配备了行政执法记录仪，从使用的情况看，并不尽人意。首先是执法记录仪的使用范围突显于市场检查过程，检查后对当事人、证人的询问，调取相关书证、电子数据等过程，没有强制要求使用，这种碎片化的记录方式不符合全过程记录法律制度的要求。其次是执法记录仪使用不规范，导致拍摄的视频难以客观再现执法过程。其三是执法记录仪拍摄的视频归档不规范，根据行政处罚“卷宗主义”原则要求，执法记录仪拍摄的视频，应当以电子数据的证据形式归档保存。现实中，烟草专卖行政主管部门多以数据硬盘方式保存，案件卷宗中没有该电子数据的描述或反映，这将导致案件进入复议或诉讼程序，拍摄的视频无法作为本案证据纳入复议或诉讼程序的审查范围，佐证行政处罚行为的合法性，而带来严重的不利后果。

（三）证据范围把握不准确，收集和固定证据不及时。随着我国大数据、云计算、物联网、人工智能、5G通信等高新科技成果的转化运用和数字经济的强劲发展，网络化和智能化的产品及服务，已经深度嵌入日常生活，改变了传统的生活方式。其在带给我们生活便利的同时，也记录了我们的生活轨迹，存储于服务器、云端、终端等硬件电子介质当中。这些电子数据，对于再现我们日常生活某一时间的真实意思或表示行为，具有不可或缺的作用。因此，我国三大诉讼法均确立了电子数据的证据地位。《行政处罚法》的修改亦与时俱进，回应了新时代立法要求，确立了电子数据在行政处罚程序中的证据地位。基于电子数据的可复制性和易篡改性特征，要求专卖执法人员在办理具体案件时，要及时准确的收集和固定该类证据。而现实中，电子数据类证据在行政处罚卷宗中鲜有呈现。

（四）行政相对人权利保护不到位，告知程序存有瑕疵。当前，烟草专卖行政执法人员对相对人依法享有的陈述权、申辩权、申请回避权、检举控告权等相关权利的告知，仅仅体现在询问笔录和勘验笔录中，执法人员是否作出相应的告知行为，没有其他证据予以佐证。新《行政处罚法》第四十七条明确将行政处罚全过程记录上升为法律制度，这就必然要求行政处罚行政实施过程，对相对人权利的保护，不仅要体现在书面证据材料上，执法人员还必须作出相应的权利告知行为，并询问相对人知晓及理解情况和权利行使与否，才算全面适当的履行了告知义务，从而卸去权利保护责任。

（五）行政处罚程序启动和处罚决定形成前的法制审核流于形式。法制审核制度作为实施烟草专卖行政处罚行为的防火墙，对防止权力滥用，保护行政相对人合法权益，保证行政处罚行为的合法有效具有重要意义。现实工作中，法制审核几乎成了“聋子的耳朵或哑巴的嘴，”沦为光鲜亮丽的摆设。在启动行政处罚程序前，专卖执法人员可以不经法制审核直接立案，行政处罚决定形成前，也可以不经法制审核作出决定，只有在案件组卷时，才由法规员签字归档，一个案件从立案到结案归档，法制监督制约机制没有起到应然作用。

二、产生问题的原因分析

以上问题的原因，表面上是法律修改而行为未及时纠偏所致，深入分析，归根结底还是人的因素。

（一）执法人员学习主动性不强，法律知识储备更新不及时。由于专卖执法人员新生力量补充不足，在烟草专卖行政执法一线的工作人员年龄相对偏大，受年龄和精力的影响，有些执法人员长期不学习，不更新自己的法律知识储备，在法律规则已经修改的情形下，仍然按照经验实施行政处罚行为，导致行政处罚过程出现适法性偏差。

（二）执法人员责任心缺乏，存在一定程度的躺平思想。有些年纪偏大的专卖执法人员，长期工作在执法一线，到了一定年龄后，感觉到前途无望，便选择在工作岗位上混日子，躺平思想严重，份内以外的工作，“能躲则躲，躲不了就拖，拖不过则错。”对待工作，毫无责任心可言，专卖执法工作交由这样的人实施，想不出错误都难。

（三）教育培训机制没有发挥积极作用。一方面，表现为培训过程存在的形式主义，效果不尽人意，台上授课老师呕心沥血的传授知识，台下学员有打嗑睡的、有看新闻的、有逛网店的、有玩游戏的，完全没有与老师同处于一个时空环境中，这种培训很难不质疑它的效果。另一方面，人才培养激励机制有待完善。缺乏刺激学习自觉的激励机制和相应资质、资格的互认机制，对参加自学、学历、职业资格考试，取得相应文凭和资质资格的，没有给予相应待遇，导致学习积极性不高。

（四）同级法制监督机制空转失灵。良性的监督应该函盖了行政处罚行为的全过程，包括了事前、事中和事后。监督方式可区分内部监督和外部监督两部分，外部监督主要依靠媒体监督、群众监督、纪检监察监督和司法监督。而内部监督主要是上级监和同级监督，上级监督一般通过执法检查、案件评查和行政复议的方式进行，同级监督由法制审核和纪检监察两种方式，法制监督是对行政处罚行为全过程监督的最重要方式。如上所述，法制审核制度形同虚设，对行政处罚过程缺乏必要的监督和制约，适法性偏差就不可能被及时发现和纠正。

三、提升烟草专卖行政执法水平的几点建议

针对存在的问题和原因，笔者以为，应从以下几方面介入推动工作，以提升行政执法水平。

（一）完善教育培训机制，推动队伍素质整体提升。一是要提高烟草专卖执法人员的学习积极性，完善激励机制，通过专家授课、自学和集体学习等方式，开展法律法规知识培训学习。二是鼓励符合报考条件的执法人员积极参加法律职业资格考试，建立相应的职称互认机制。三是推动专卖大讲堂活动深入开展，让专卖执法人员走上讲台进行授课，检验其知识储备和输出能力。四是积极开展以考促学活动，定期或不定期的组织法律法规知识考试，通过考试检验学习成果。五是开展模拟执法活动，检验执法人员法律知识转化运用能力。通过各种有效措施，推动执法人员素质提升，以适应新时期专卖执法工作要求。

（二）落实行政处罚公示制度，让权力在阳光下运行。将行政处罚种类、标准、法律后果、办案期限、监督投诉方式等事项全面公示，让权力置于阳光下运行，自觉接受群众监督。“阳光是最好的防腐剂”，行政权力只有充分暴露在阳光下，“关在制度的笼子里”才能约束其正当合法的行使，从而更好的保护行政相对人的合法权益。充分的公示，有助于相对人了解行政权力的范围和边界，监督执法人员依法规范行使行政执法权，提升行政执法水平。

（三）严格执行法制审核制度，筑牢行政处罚行为防火墙。落实法制审核制度，对于监督烟草专卖行政处罚行为合法有效，保护相对人合法权益，防止冤假错案等方面有着不可替代的作用。一方面，在启动行政处罚程序时，未经法制审核，坚决不予立案，可有效防止行政权力滥用，保护相对人的合法正当行为不受违法追究。另一方面，在作出行政处罚决定前，未经法制审核，坚决不予处罚，可保证烟草专卖行政主管部门作出的行政处罚决定所依据的事实清楚、证据确凿、处理恰当、程序合法，防止错案发生。

（四）狠抓行政处罚全过程记录制度，及时发现和纠正执法偏差。行政处罚全过程记录制度是提高行政治理效能的重要抓手，对切实保障人民群众合法权益、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。抓紧抓实行政处罚全过程记录，能够有效监督执法过程，规范烟草专卖执法人员的执法行为，及时发现并纠正行政处罚过程行为偏差，保护行政相对人的合法权益。

（五）强化责任追究制度，让过错有人承担责任。“有权必有责，用权受监督，违法要追究。”这是现代行政法权责一致原则的应然之义，任何权力的行使都必须承担相应的责任，任何没有责任约束的权力必将导致任性。因此，应当完善责任追究制度，把责任落实到烟草专卖行政处罚全过程，让行使执法权的人肩上扛有责任，不正当行使权力需要承担责任，确保行政执法权正当合法的行使。

总而言之，在国家大力推进“法治国家，法治政府，法治社会”一体化建设的时代背景下，行政权的行使必然会受到越来越多的制约和限制，烟草专卖行政主管部门作为行使烟草专卖行政处罚权的法定机关，只有努力提升队伍素质，优化工作流程，改进工作方法，强化监督制约，才能更好服务国家、服务人民、服务社会。