三、新型烟草制品监管进展

2021年，以加热卷烟、电子烟为代表的新型烟草制品监管政策趋于严格化、系统化，越来越多的国家制定或修改监管政策。基于产品法律属性的界定，加热卷烟和电子烟的监管逻辑有所区别。

（一）加热卷烟

从法律属性上来看，加热卷烟的烟草属性已经明确。世界卫生组织在《公约》缔约方第八次会议决议中指出，加热烟草制品是烟草制品，因此必须遵守《公约》的各项规定。此后，世界卫生组织烟草制品管制研究小组就新型烟草制品特别是加热烟草制品的研究和证据起草了报告，就新型烟草制品的定义、术语、分类编写了若干报告并在缔约方第九次会议中进行了形式性讨论。一些缔约方表示对新型烟草制品的信息了解还不够充分，希望世界卫生组织提供更充实的科学指南，实质性讨论将在缔约方第十次会议进一步展开。据世界卫生组织2020年统计，除11个国家（巴西、朝鲜、埃塞俄比亚、印度、伊朗、墨西哥、挪威、巴拿马、新加坡、叙利亚、东帝汶）禁止销售加热卷烟外，大部分国家和地区允许加热卷烟销售并对其进行不同程度的监管。2021年，柬埔寨宣布禁止加热卷烟的销售、使用和商业化活动。

（二）电子烟

不同于加热卷烟，各国和地区对电子烟的法律属性还没有一致认同。据不完全统计，有62个国家和地区将电子烟作为烟草制品进行监管，25个国家和地区将其归为普通消费品，24个国家和地区将其归为药品，2个国家将其作为毒品或者有害物质监管。世界卫生组织自2008年开始为包括电子烟在内的新型烟草制品监管提供指导，2014年提出缔约方在进行电子烟监管时应考虑减少未成年人使用等基本目标，并建议缔约方禁止或管制电子烟（包括不含尼古丁的产品）。2021年，瑞士联邦议会通过法案，将电子烟视同烟草制品进行监管。在“减害”方面，电子烟的“减害”功效未获得普遍认可。

在市场准入方面，数据可得的195个国家中，有32个国家完全禁止销售电子烟；其余163个国家采取电子烟准入机制，其中79个国家已采取一项或多项立法措施实行监管，84个国家暂没有针对电子烟的监管措施。在允许准入的国家中，德国、美国等42个国家通过上市前许可和上市后定期报告的措施管控电子烟供应，较上年增加3个国家。2021年，美国食品药品监督管理局（FDA）公布首个通过上市准入申请（PMTA）的电子烟产品。PMTA是2017年后电子烟新产品在美国上市销售的必经之路，与此同时，FDA拒绝了绝大多数电子烟的市场准入申请，尤其是风味电子烟。马来西亚将取消电子烟禁令并开始实行监管，此前马来西亚禁止出售非医疗用尼古丁产品。埃及宣布废除2015年以来实施的电子烟禁令，将电子烟销售和消费合法化。

生产管制主要包括成分管制和口味管制等。在成分管制方面，据不完全统计，澳大利亚、德国、西班牙等39个国家对电子烟烟液中的尼古丁含量予以限制，较上年增加4个国家；比利时、法国、新西兰等39个国家对烟液中的添加剂予以限制，较上年增加6个国家；34个国家对烟液的成分进行质量安全评估或制定其他相关安全规定。在口味管制方面，芬兰、匈牙利和黑山等国家禁止除了烟草之外的全部口味，丹麦、德国、新西兰、菲律宾、沙特、爱沙尼亚禁止大部分口味。

消费管制主要包括税收管理、公共场所使用、广告促销、防止未成年人接触等。税收管理方面，23个国家对烟液征消费税，其中葡萄牙、俄罗斯和斯洛文尼亚3个国家税率达到75%或以上。公共场所使用方面，30个国家禁止在所有室内公共场所、工作场所和公共交通工具上使用电子烟，45个国家禁止在部分公共场所使用。广告促销方面，22个国家广泛禁止电子烟广告、促销和赞助，其中15个国家对烟具和烟液均采取广告禁令，4个国家仅禁止烟具广告，3个国家禁止风味电子烟广告。防止未成年人接触方面，69个国家设置了使用电子烟的最低法定年龄，其中62个国家的最低法定年龄为18岁，1个国家为19岁，6个国家为21岁。

四、世界卫生组织烟草控制进展

2021年，世界卫生组织及《公约》秘书处继续在全球控烟工作中扮演重要角色。

一是组织召开《公约》和《议定书》缔约方会议。受新冠肺炎疫情影响，会议召开时间比原定计划推迟了一年。受线上视频会议形式的限制，时隔三年才召开的会议并未进行实质性讨论，部分重点议题的进展落后于预期。

二是聚焦重点措施，引导缔约方制定控烟政策。世界卫生组织2007年制定了控烟政策包（MPOWER），重点聚焦《公约》六项减少烟草需求的措施，为缔约方更好地执行《公约》提供了技术措施和资源。《公约》秘书处陆续通过和发布多份指南性报告和《实施指南》，《实施指南》没有法律约束力，但其部分内容超出了《公约》范畴。

三是评估进展和信息公开。世界卫生组织根据缔约方提供的周期性报告建立数据库，收集更新全球控烟信息，定期就重点控烟措施和烟草使用情况编写报告。2021年，世界卫生组织发布了《全球烟草流行报告2021》《2000～2025年全球烟草使用流行趋势报告（第四版）》和《烟草控制框架公约2021年全球进展报告》。据统计，2020年全球成人烟草使用率为22.3%，使用人数12.98亿，其中男性10.67亿，女性2.31亿。从趋势上看，烟草使用率呈现下降趋势，烟草使用总人数微弱下降，其中女性使用人数下降明显，男性使用人数不降反升。

四是科学研究和技术支持。应缔约方要求，世界卫生组织开展产品特性、成分管制、新型烟草制品等研究。2021年，世界卫生组织发布第八版《烟草成分管制研究报告》，进一步加强烟草制品尤其是新型烟草制品成分和释放物的科学研究，为缔约方加强管制提供基础材料，尤其是针对迅速增长的新型烟草制品，世界卫生组织陆续发布了《电子烟油成分检测标准操作程序》《与新型烟草制品有关的诉讼案例研究》等研究报告。此外，世界卫生组织和《公约》秘书处还于2021年出台了《烟草税政策技术指南》。

五是组织开展控烟运动。世界卫生组织每年5月31日举办世界无烟日活动，2021年世界无烟日活动再次强调了电子烟对健康的危害性以及对青少年的吸引力。此外，世界卫生组织还发布了一系列纪录片，通过使用多种手段推进控烟工作。

五、结语

当前，烟草控制已成为国际社会的普遍共识，控烟措施日渐深化、监管更趋严格、全系列监管格局日渐形成。2021年，新冠肺炎疫情的持续对全球政治经济环境产生复杂影响。

一是出现极端控烟措施。个别缔约方以疫情防控为名，暂停销售烟草制品，导致烟草非法贸易激增。如南非和博茨瓦纳将烟草和尼古丁产品列为非必要物资，在全国范围内禁止销售卷烟和电子烟。南非的销售禁令虽然仅维持五个月，但由此促成的庞大非法网络在禁令解除后持续威胁正常的卷烟市场，调查显示目前南非43%的商店出售非法卷烟，导致政府一年内损失烟草消费税达13亿美元。

二是经济衰退影响部分控烟措施的执行力度。疫情影响下大部分缔约方优先考虑复苏经济，对部分控烟措施的支持减弱，政策执行力度受到影响，部分缔约方暂缓或放松原有烟草控制措施。根据世界卫生组织报告，部分措施在大多数地区处于不充分或不可用的状态，如烟草依赖治疗和戒烟服务等。

三是相关人士呼吁将减少烟草危害纳入《公约》的执行层面。一些学者和前官员呼吁世界卫生组织《公约》秘书处进行改革，提出将烟草减害政策作为《公约》控烟战略的第三大支柱，提出《公约》应增加鼓励消费者使用更安全的烟草产品等条款。目前，《公约》规定烟草控制包括“减少烟草危害”的战略，但条文中并未明确规定减少烟草危害的措施。