加强对零售户的停业管理是国家法律贼予烟草专卖行政主管部门的一项重要职权，是行业内部专卖管理监督职责的具体体现 。但实践中持证户停止经营业务不办理停业手续的现象频发，长期不经营问题成为了现阶段烟草专卖零售许可证后续监管的难点，对保障和稳定卷烟市场经营秩序存在不利影响。本文从执法实践出发， 本着防控许可法律风险、规范许可审批程序的目的，对相关法律法规条文进行解析，明确持证户“停止经营业务”的具体定性，并对该类持证户的后续监管和收回许可证的程序提出对策和建议，为解决该难点问题提供思路和方法。

《烟草专卖许可证管理办法》第四十九条规定，取得烟草专卖许可证的公民、法人或者其他组织需要停业的，应当在停业前七日内向发证机关提出停业申请，停业期限最长不得超过一年。实践中，一些卷烟持证户较长一段时间（一个月以上）不经营烟草专卖零售业务，店面处于关门状态，且不主动提出停业申请。这一现象违反了国家烟草专卖许可证管理制度，扰乱了卷烟市场管理秩序，给专卖执法人员日常监管工作带来阻力。本文对卷烟零售户长期不经营后续监管问题做一探讨，希望能对专卖管理工作有所帮助 。

1.“停止经营业务”的认定与分析

1.1.停止经营业务的认定

“停业经营业务”是指被许可人取得行政许可后在有效期内因自身原因暂时停止从事行政许可事项的情况。根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第六十四条规定，经营场所关闭、烟草专卖零售许可证持证人停止向当地烟草专卖批发企业订货并停止烟草制品零售业务属于停止经营业务、停业期满未申请恢复营业等三种情形属于停止经营业务。本文以下所述“停止经营业务”特指“经营场所关闭、长期不经营（一个月以上）”的情形。

1.2.停止经营业务不办理停业手续的原因

结合行政许可后续监管事务，纵观卷烟零售户擅自停业的背后成因，主要有以下几种：

第一，法律意识淡薄。零售户对烟草专卖许可证的使用和管理的相关法律知识浅薄，认为只要取得烟草专卖零售许可证即可，后续经营情况与烟草专卖行政主管无关，经营场所“想开就开，想停就停”。

第二，不作为。部分零售户出现停业事由时，了解到办理停业手续，需向烟草专卖行政主管部门提交申请材，经审查符合条件才能准予许可。特别是经营场所位于边远乡镇、山区农村等交通不便的地区，几乎鲜少有持证户主动申请办理停业手续。

第三，其他原因。部分零售户实际已停歇业、或因各种原因无法正常开店营业，但仍想通过订购卷烟赚取利润；大户利益驱使，停业零售户继续订烟，套取紧俏卷烟，达到各取所需的目的；一户多证，套订卷烟，以户养户虚假经营。

2.加强对“长期不经营”现象监管的必要性

在日常专卖管理过程中普遍存在着卷烟零售户擅自停止经营业务的现象，这使得烟草专卖监督管理部门市场检查工作处于被动状态，给实际操作带来诸多不便，不同程度地影响着行业的内部监管和市场监管水平，如下：

2.1.破坏了国家许可证管理制度

许可证停业管理，是维护和巩固烟草专卖制度的必然要求，是纠正烟草专卖行政许可行业“重许可、轻监管”行政管理偏向的具体体现。实践中，持证户不按规定申请停业，导致专卖执法人员不能及时准确地掌握辖区零售户的具体信息，无法及时统计分析辖区许可证数量是否饱和，容易出现“不想好好经营地有许可证、想好好经营地无许可证”的情形，无法科学合理地分配有限的市场资源。

2.2.扰乱了正常的经营管理秩序

零售户长期不经营且不按规定申请停业，在烟草专卖信息系统中仍处于“正常经营”状态，专卖部门市场检查仍需将其列入检查计划，营销部门仍需对其进行日常走访、货源分配。增加了专卖管理、经营管理成本，占据了规范经营零售客户资源供给，不利于维护消费者合法权益，扰乱了卷烟市场良好氛围。

2.3.滋生了内部不规范经营行为

零售户长期不经营且不按规定申请停业，在一定程度上滋生了烟草行业内部违法违规行为，为一些人提供了违规空间，虚假订单、虚拟客户、借证经营、代订卷烟、一户多证等问题严重制约着行业规范健康发展。

3.长期不经营后续监管措施

《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第六十五条规定，持证人停止经营6个月以上不办理停业手续的，发证机关应公告持证人办理停业手续或恢复经营，经公告满一个月仍未按要求办理的，由发证机关收回烟草专卖许可证。由此可见，收回烟草专卖零售许可证有明确的期限要求，必须满足“6+1”，否则将导致程序违法，存在行政复议、行政诉讼的风险。下面笔者将以“停止经营业务6个月”为界限，探讨对不同时期停止经营业务的零售户的监管方法。

3.1.前期预防监管模式

在当前行业上水平的形势下烟草专卖行政主管部门如何加 强对零售户长期不经营现象的管理，我认为需要做好以下四个方面的工作：

   3.1.1.法规政策引导监管

(1)加强法律法规宣传 ，提高守法意识

烟草专卖许可证的规范使用程度与市场经营主体素质程度是不能分不开探讨的。因此加强烟草专卖许可证后续监管必须从行政相对人着手，在方法和内容上下功夫。除了充分利用法制宣传日、日常市场检查向零售户大力宣传烟草专卖相关法律法规外 ，还可开展法律进村入户普法活动，采取案例讲解、视频宣传等方式让零售户充分认识到擅自停业是一种违法行为，提高零售户的重视程度，促使零售户依法主动及时地办理停业手续。

(2)加强行业利民政策宣传，引导主动思维

2021年行业内部出台了《卷烟零售客户分类与维护工作标准管理办法》，其中规定了客户档位延续的相关条款：（一)对因道路规划、城市建设、创文创卫等客观原因而发生烟草专卖零售许可证变更的客户，具备经营必要条件；(二)对实际经营地址未发生变化，仅店名或字号、企业类型等发生变化而领取新证的，且同址原客户一年内未因违法、违规经营被烟草专卖局或者其他执法机关处罚的客户，具备必要经营条件的；(三)因店面装修、重大疾病、家庭重大变故等原因申请停歇业的客户。此三类情况，申请人向烟草公司提供复业相关证明，经县级分公司审核，市(局)公司批准后，可维持停歇业前原有档位。 该管理办法的宣传实施，有利益提高卷烟零售户申请办理停歇业手续的积极性，提高行政执法效率。         

3.1.2.警示监管

烟草专卖行政主管部门应当充分利用法律法规赋予的权利加强后续监管。《烟草专卖许可证管理办法》第二十七条规定，烟草专卖许可证的有效期限最长为五年。县级烟草专卖行政审批部门应对此法律赋权进行充分理解，该条款并未明确许可证的最短期限，仅规定了上限期限，这也说明了各级行政部门在进行许可证审批时，在符合法定条件的情况下具有一定自由裁量权，这是“擅自停业，长期不经营”后续监管的一大利器。办理许可证延续时，基层烟草专卖部门可根据客户的类型进行有效期限的设置。若经营情况良好，延续时给予较长的有效期；若未正常开展经营活动或者违法违规经营，可在调查核查清楚的情况下给予较短的有效期，该有效期内市场稽查员可再次进行核查，期限届满后若已恢复正常经营或者消除违法违规行为，可正常延长有效期。这种方法是对“不正常经营”零售户的一种警示，有利于提高持证户好好经营的意识。

3.1.3.三员协同监管模式

在现行市场管理模式中，客户经理、稽查员、送货员（以下简称“三员”） 在规范经营、客户基础信息收集维护等方面存在交叉的工作内容，但由于信息传递不畅、联动考核机制不健全，使得资源无法共享，工作效率不高以及人力资源

浪费。将“长期关门”零售户纳入重点监测名单，分网格压实片区稽查员，进行定期和不定期行政检查。以《专销联动单》为连接点，通过市场稽查员检查市场、销售部门客户经理日常走访、物流部门送货上门的方式，双重排查“睡眠证”、“长期不经营”等情形，发现问题及时填写《联动单》， 专卖部门甄别后再派单到对应部门，通过分类处置、堵疏结合、标本兼治的原则，有效发挥烟草各职能部门的能动作用，整治疏导辖区内“长期不经营”违规经营行为，共同规范和打牢市场基础。

3.1.4.创新监管方式，建议新设暂停供货协议

烟草专卖局与烟草公司均有调整市场经济活动、维护卷烟市场管理秩序的义务，但目前我们没有相关的文件或者条款规范停业、暂停供货两项工作的具体权责，也没有规范烟草公司与零售户之间的具体权利和义务的相关条款。这造成了一线专卖和客服人员对于停业和暂停供货的操作经常具有任意性，且运用市场主体地位维护双方权益缺乏相应的法律依据。《中华人民共和国合同法》第三十六条规定：“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”烟草公司可通过《卷烟供货协议》的签订，明确作为市场主体的烟草公司和零售户之间的权利义务关系，当零售户违反《卷烟供货协议书》中所约定的内容时，烟草公司作为协议的签订主体，就可以授权客户经理对该零售户采取暂停供货等措施加以约束，防止“停止经营业务，仍在订购卷烟”的现象滋生。

3.2.停业情形出现时的监管模式

发证机关在发现持证户擅自停止经营业务（一个月以上）后，应当及时宣传引导持证人办理停、歇业或者恢复营业手续。对于经告知后仍未办理相关手续的零售户，笔者从工商营业执照现存状态的角度进行监管方式探讨。

3.2.1.长期未经营持证户店铺工商营业执照无效的情形

针对持证户店铺关门停业的情况，发证机关在做好异常情况登记后，应当通过国家企业信用信息公示系统及时查证工商营业执照的效力变动情况。若发现工商营业执照被注销，应当依据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第六十三条的规定，依法注销烟草专卖许可证；若发现工商营业执照被吊销的，应当依据《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条的规定，依法责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至依法取消其从事烟草专卖业务的资格。

3.2.2.长期未经营持证人店铺工商营业执照有效的情形

针对持证户长期不经营的情形，发证机关应当及时指派执法人员进行监督检查，针对辖区内该类型持证人建立异常情况登记台账并进行定期核查，更新有关信息，符合法定条件的情形下根据实际情况做不同处理：

第一，长期不经营是原因为经营场所转让，此类情况可以进行相关证据收集，一是经营场所现场勘验（检查）笔录；二是该店铺新经营者工商营业执照、新租赁合同、店铺所有权人关于转租情况说明等能够充分证明原持证人对该店铺（经营场所）合法占有、使用权利灭失等证据材料，符合取消其从事烟草专卖业务资格情形的依法取消，符合收回情形的，以持证人丧失店铺合法占有、使用权的时间作为“停止经营业务”的起算时间；

第二，长期不营业的原因为持证户不作为、通过订购卷烟赚取利润、大户控小户等情形的

针对持证人店铺长期关门停业，营业执照始终有效的情况，发证机关首先应当积极联系持证人办理停、歇业手续。 对于持证人失联或者不愿主动办理停、歇业手续的。首先应当安排市场稽查人员对经营场所关闭情况进行定期取证（笔者认为每个月可以10天为界限进行照片记录）、制作现场勘验笔录；其次收集营销部门出具六个月以上未从当地烟草专卖批发企业进货证明；最后，向周围居住户或者经营户进行询问，制作询问笔录，为“收回许可证”收集事实与证据依据。

3.3.收回情形出现时的处理措施

《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第六十五条规定，持证人停止经营6个月以上不办理停业手续的，且经公告满一个月仍未办理停业手续或者恢复经营的，由发证机关收回烟草专卖许可证。具体流程如下：

第一步：调查取证。在作出处理决定前,烟草专卖行政主管部门应当对持证人停止经营业务情况及违法事实进行调查，明确擅自停歇业的时间点、原因，提取证明材料（如前文所述），相关事实调查清楚,并取得充分证据后,由承办人员制作调查终结报告,提出初步处理意见,报部门负责人审核。

第二步：即时公告。烟草专卖零售许可证持证人停止经营业务满六个月以上不办理停业手续，即可发布公告。公告期限为一个月，公告应明确行政执法对象的烟草专卖许可证号、持证人名称、经营者或者法定代表人（负责人）姓名、经营地址等具体信息，公告应根据实际情况写明发布公告的事由及要求持证人在公告期内办理的事项，并告知未及时办理的法律后果。

第三步，事先告知。公告期限满一个月后，烟草专卖行政主管部门在作出收回行政许可决定之前，应告知持证人拟作出行政决定的事实、理由及依据，并告知持证人依法享有陈述、申辩的权利，以及申请的时间。

第四步，听证。烟草专卖行政主管部门在送达《事先告知书》的同时，应告知当事人有要求举行听证的权利。

第五步：决定与送达。承办人员应当在听证期限届满或者听证举行完毕后，根据处理审批情况及时制作行政处罚决定书，依法向当事人送达，并制作送达回证。

第六步：公示。烟草专卖行政主管部门在监管过程中作出的行政执法决定信息，应当要在决定之日起7个工作日内，通过“全国信用信息共享平台、公示栏、互联网”等平台进行公示公开。

4.结语

长期未经营持证户的许可清理工作是现阶段烟草专卖零售许可后续监管的难点问题，目前执法实践中各发证机关对“停止经营业务”的认识和证据收集标准以及后续处理方式存在一定分歧，本文尝试从相关法律法规规定和执法实践出发，通过梳理分析“停止经营业务”的性质、原因、监管的必要性、创新监管模式、收回许可证的流程等几个方面对长期未经营持证户的后续监管工作提出对策和建议，为行业进一步规范行政许可审批程序、强化后续监管措施、防控潜在法律风险、提升行政执法水平提供助力。

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